——2021年7月27日在第十五屆上海市人民代表大會

常務委員會第三十三次會議上

上海市審計局局長  劉向民

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

我受市人民政府委托，報告2020年度市級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，請予審議。

根據(jù)審計法及相關法律法規(guī)，市審計局對2020年度市級預算執(zhí)行和其他財政收支進行了審計。審計結果表明，全市各部門在市委、市政府的堅強領導下，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平總書記考察上海重要講話和在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上的重要講話精神，堅決貫徹落實黨中央、國務院和中共上海市委的決策部署，自覺踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作，實現(xiàn)了經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定。

——積極財政政策更加積極有為。出臺實施抗疫惠企“28”條、穩(wěn)就業(yè)促發(fā)展等一系列政策，統(tǒng)籌安排落實111.6億元資金，全力支持抗擊新冠肺炎疫情；新增減稅降費超過2300億元，支持市場主體紓困發(fā)展；加快推進重大項目建設，全年完成投資1708億元，切實擴大有效投資；提高政策性融資擔保貸款規(guī)模，擔保貸款額較上年增長52%。

——民生福祉持續(xù)改善。優(yōu)化財政支出結構，堅持在發(fā)展中保障和改善民生。全力實施就業(yè)優(yōu)先政策，新增就業(yè)崗位57萬個；完成75.3萬平方米中心城區(qū)成片舊改，新增供應各類保障房6.1萬套;建成28個鄉(xiāng)村振興示范村，實現(xiàn)農村人居環(huán)境整治全覆蓋；生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)向好，生活垃圾分類收運、處置體系基本形成。

——財政改革進一步深化?？朔鹿诜窝滓咔闆_擊等不利因素,加大財政資源統(tǒng)籌力度，部門一般性支出在年初預算壓減10%的基礎上又作了進一步壓減；深化市與區(qū)財政體制改革，制定醫(yī)療衛(wèi)生、教育領域市與區(qū)財政事權和支出責任劃分方案；制訂本市深化政府采購制度改革工作方案，在全國率先開展政府采購意向公開試點。

一年來，市審計局加大問題查處力度，著力推動問題解決，共移送各類違紀違法問題線索15項。對審計查出的問題，相關部門和單位共制定整改措施738項，建立健全制度249項，促進增收節(jié)支29.1億元。對上年度審計整改情況報告中反映的32個未完成整改事項，截至2021年6月底，已完成整改16個，整改金額98.43億元，未整改到位16個，主要涉及體制機制改革、正在履行必要的司法程序、或屬于整改難度較大的歷史遺留問題。市審計局將持續(xù)跟進，督促被審計單位盡快整改到位，形成閉環(huán)。

一、財政管理審計情況

(一)預算管理方面。

市審計局對一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算等“四本預算”的執(zhí)行情況開展了審計。同時，抽查了7家部門及其所屬36家單位。結果表明，市財政局等部門積極推進財政改革，不斷加強預算管理，優(yōu)化支出結構，預算管理水平進一步提升。但審計也發(fā)現(xiàn)一些問題：

1.預算編制不夠完整準確。10家單位的預算支出，未按規(guī)定納入年初部門預算編報范圍，涉及金額3879萬元。5家單位自行調劑使用預算資金等，涉及金額1371萬元。

2.預算執(zhí)行不夠嚴格。8家企業(yè)重復或超范圍申請補貼等，涉及國有資本經(jīng)營預算資金支出2578萬元。1家單位未按實際進度申請資金，導致12.84億元政府性基金未及時使用。23家單位未按規(guī)定獲得1781萬元基本養(yǎng)老保險費減免。5家單位為提高預算執(zhí)行率，提前支付項目資金1459萬元。 

3.政府購買服務管理不夠規(guī)范。4家單位的96個項目未編報政府購買服務預算，涉及金額6676萬元。2家單位的9個項目未履行政府采購程序或采購程序倒置，涉及金額724萬元。4家單位的20個項目違規(guī)轉分包或合同履行不到位，涉及金額5959萬元。

(二)績效管理方面。

市審計局對91家單位的281個項目績效管理情況進行了審計。結果表明，市財政局等部門著力推進本市績效與預算管理一體化改革，進一步明確了全面實施預算績效管理工作要求和工作機制。但審計也發(fā)現(xiàn)一些問題:

1.績效目標設置不完善。一是未設置績效目標。22家單位的45個項目，在編報預算時未同步設置項目績效目標，涉及金額1.92億元。二是績效目標未及時調整。2家單位的2個項目，預算已調整，但未及時調整績效目標，涉及金額498萬元。

2.績效跟蹤未實施。財政部門要求各單位對已編報績效目標的項目實施績效跟蹤，抽查發(fā)現(xiàn)有25家單位的128個項目，未按規(guī)定進行績效跟蹤，涉及金額34.04億元。

3.績效評價質量不高。3家單位6個項目在未實施滿意度調查或預算執(zhí)行率低的情況下，相應指標自評仍為滿分，評價依據(jù)不充分，涉及金額3877萬元。

4.績效評價結果未有效利用。3家單位4個項目的當年績效評價結果反映，存在預算編制不夠細化、預算執(zhí)行率低等問題，但下一年度安排預算時未調整預算金額。

(三)政府投資項目建設管理方面。

市審計局對13個政府投資建設項目開展竣工決算審計和跟蹤審計，審計資金總額430.56億元,發(fā)現(xiàn)的主要問題是:

1.部分項目投資控制不嚴。7個項目存在擅自提高建設標準或增加概算外項目等問題，涉及金額13.89億元。10個項目存在重復計費、工程量不實等問題，涉及金額8944萬元。

2.部分項目建設管理不規(guī)范。7個項目未按規(guī)定公開招標，涉及金額2.15億元。2個項目的總承包單位將主體工程違規(guī)轉包或分包，涉及金額3.08億元。

二、重大政策措施落實審計情況

(一)新增財政直達資金惠企利民政策落實方面。

根據(jù)審計署的統(tǒng)一部署，市審計局對11個區(qū)新增財政資金直達市縣基層直接惠企利民情況開展了審計。2020年，中央下達的本市新增財政直達資金指標353.7億元，結果表明，各區(qū)積極優(yōu)化支出結構，及時分配下達預算指標，按要求建立直達資金監(jiān)控臺賬，新增財政直達資金管理和使用情況總體規(guī)范。但審計也發(fā)現(xiàn)一些問題：

1.資金用途不準確。3978萬元抗疫特別國債資金未按規(guī)定用于新建和在建項目，而是用于支付以前年度已竣工項目的工程尾款。

2.資金未按規(guī)定直接撥付。9.71億元抗疫特別國債資金通過政府融資平臺轉撥，未按規(guī)定直接支付到最終收款人。

3.資金支出進度緩慢。12個項目未按工程進度及時形成實物工作量，涉及金額37.96億元。

(二)財政政策提質增效方面。

市審計局抽查了部分政府債券資金的使用情況，同時重點關注了相關單位財政存量資金的清理盤活情況。結果表明，債券資金在支持本市重大建設項目方面發(fā)揮了重要作用，有關部門加強清理統(tǒng)籌、盤活存量資金。但審計也發(fā)現(xiàn)一些問題：

1.部分債券資金閑置。抽查發(fā)現(xiàn)，由于資金使用計劃與工程進度不匹配、項目不具備開工條件但當年仍發(fā)行了債券等原因，部分政府債券資金閑置在區(qū)級財政部門及項目單位，涉及項目201個、金額264.97億元。

2.部分存量資金未有效清理盤活。6家單位的歷年結存結余未及時清理盤活，涉及一般公共預算資金7.4億元。22個土地儲備項目資金留存市區(qū)兩級相關部門2年以上，涉及金額64.55億元。

(三)本市科技創(chuàng)新相關政策落實方面。

市審計局圍繞本市科技創(chuàng)新相關政策落實情況開展了審計調查。結果表明，本市科技投入結構不斷優(yōu)化，資源統(tǒng)籌配置持續(xù)加強，相關工作機制不斷完善。但審計也發(fā)現(xiàn)一些問題：

1.大型科研設備共享信息不完整。按照有關規(guī)定，使用財政性資金購買的價值30萬元以上的大型科學儀器設施，應納入共享服務平臺向社會開放。但70家單位投入7.98億元購買的927臺(套)大型科研設備中，納入共享平臺的只有171臺(套)，僅占設備總數(shù)的18%。

2.市屬高?？萍汲晒D化獎勵政策落實不到位。根據(jù)有關政策，科技成果轉化的凈收入中，可提取部分金額用于相關人員獎勵和能力建設。但抽查發(fā)現(xiàn)，2020年6所市屬高校共取得科技成果轉化凈收入1044萬元，未按照政策要求提取或使用。

3.部分科技創(chuàng)新政策工具作用發(fā)揮不充分。研發(fā)類創(chuàng)新券由于兌付周期長、兌付程序不便利等原因，使用率不高，2020年使用創(chuàng)新券的創(chuàng)新主體僅為817家。為支持科技型中小企業(yè)推出的一款科技信貸產品，由于其貸款擔保費率自2013年起長期未調整，貸款擔保規(guī)模逐年下降。

(四)養(yǎng)老服務相關政策落實方面。

市審計局對本市養(yǎng)老服務政策落實情況開展了審計調查，重點抽查了5個區(qū)所屬的1306家養(yǎng)老機構。結果表明，本市積極構建和完善養(yǎng)老服務體系，持續(xù)擴大養(yǎng)老服務有效供給，推動養(yǎng)老服務高質量發(fā)展。但審計也發(fā)現(xiàn)一些問題： 

1.養(yǎng)老床位情況動態(tài)調整不及時。12家養(yǎng)老機構的2019張床位因動遷、改建等原因已停止運營，19家養(yǎng)老機構的846張床位轉作其他用途等，12家新增養(yǎng)老機構的1606張床位因建設糾紛等原因一直未投入使用。

2.老年人日間服務中心服務能力有待提升。抽查的240家老年人日間服務中心，35家因缺乏后續(xù)運營資金等原因暫停服務,95家未按規(guī)定配備養(yǎng)老護理員和專業(yè)技術人員。

3.長期護理保險服務供給能力不足，試點工作亟待深化。一是服務內容單一。全市401家長護險居家照護服務機構主要提供基本生活照料服務，占服務總時長的98.29%，醫(yī)療護理服務時長僅占1.71%。二是服務機構專業(yè)化能力有待提升。抽查35家提供醫(yī)療護理的服務機構，57%因缺乏執(zhí)業(yè)?？谱o士資質的人員，無法提供壓瘡傷口換藥等2項醫(yī)療護理服務。

 (五)城市數(shù)字化轉型應用方面。

市審計局在各項審計中關注了本市全面推進城市數(shù)字化轉型應用情況。結果表明，各部門加快數(shù)據(jù)開發(fā)利用，不斷提高數(shù)據(jù)賦能水平。但審計也發(fā)現(xiàn)一些問題：

1.部門間信息共享機制不夠健全。因缺乏與民政、社保等部門的信息共享機制，2家單位無法對補貼對象的就業(yè)、家庭狀況等信息進行關聯(lián)比對，未及時掌握其信息變化情況，造成1.5萬應補貼對象應享未享，同時部分不符合條件的對象享受了補貼。

2.公共體育服務數(shù)字化轉型不夠到位。一是信息化運用覆蓋面不夠廣。全市101家公共體育場館中，通過各類信息化平臺開展場館預訂服務的僅36家。二是信息平臺整合不到位。上海體育公共信息服務平臺自2019年起投入運行，但全市公共體育場館中，通過該平臺開展場館預訂服務的僅5家。

(六)鄉(xiāng)村振興相關政策落實方面。

市審計局對5個區(qū)落實鄉(xiāng)村振興相關政策情況開展了審計。結果表明，本市推動鄉(xiāng)村振興各項工作穩(wěn)步開展，農村人居環(huán)境和基礎設施不斷改善。但審計也發(fā)現(xiàn)一些問題：

1.部分都市現(xiàn)代農業(yè)項目績效不佳。因配套經(jīng)營項目不符合用地政策，9個項目建成后停止運行，涉及財政資金1473萬元。個別項目投入運營后僅實現(xiàn)預期利潤的6%。

2.環(huán)境整治任務未有效落實。13個固體廢棄物堆點未完成清運，堆放面積約1.23萬平方米。2個農藥包裝廢棄物倉庫未辦理環(huán)境影響評價，也未按相關要求配備污染防治設施。部分農村公廁未按期完工或未及時維修。

3.農村公路建設管理養(yǎng)護存在不足。一是建設計劃推進緩慢。4個區(qū)實施規(guī)劃內農村公路新建、改建等項目173項，里程數(shù)270.52公里，僅完成計劃數(shù)的34%。二是維修養(yǎng)護不到位。47條農村公路破損嚴重未及時修復，部分農村公路路面開挖未辦理路政許可，也未及時修復。

三、重點民生項目和資金使用管理審計情況

(一)黃浦江蘇州河兩岸地區(qū)公共空間建設管理方面。

市審計局對黃浦江蘇州河兩岸地區(qū)公共空間建設管理情況開展了審計調查。結果表明，相關單位統(tǒng)籌協(xié)調，積極推進完成兩岸公共空間貫通目標，不斷提升兩岸公共空間品質。但審計也發(fā)現(xiàn)一些問題：

1.黃浦江濱江兩岸工業(yè)遺存管控要求不明確且再利用與規(guī)劃不銜接。一是由于分級分類管控和資產管理要求不明確，有2處工業(yè)遺存被拆除或拆除后易址重建。二是占總數(shù)40%的24處工業(yè)遺存因規(guī)劃原因無法辦理產證，后續(xù)利用難以推進。

2.兩岸公共空間配套設施管理不夠完善。蘇州河兩岸公共空間全長42公里，僅有33座公廁，其中個別區(qū)段6公里范圍內僅有2座公廁。濱江核心區(qū)公共空間內，部分停車場未投入使用，部分區(qū)域未設置停車導引系統(tǒng)。

3.部分重點品質提升任務未按期推進。2個區(qū)未按黃浦江兩岸地區(qū)公共建設三年行動計劃要求，完成延伸拓展濱江空間任務。蘇州河中心城段仍有4處區(qū)域未完全貫通。黃浦江核心段和蘇州河中心城段有13.08公里已貫通區(qū)域暫時封閉，個別區(qū)域封閉時間已超過2年。

(二)本市體育設施建設運營管理方面。

市審計局對本市體育設施建設運營管理情況開展了審計調查。結果表明，本市持續(xù)推進各類體育設施建設，不斷完善體育設施供給政策，著力推進智慧體育建設。但審計也發(fā)現(xiàn)一些問題：

1.部分新建公共體育場館建設推進緩慢。本市大型居住區(qū)規(guī)劃配套建設的82個公共體育場館，由于土地指標尚未落實等原因，有65個尚未開工。全市215個街鎮(zhèn)中，僅84個設有社區(qū)市民健身中心，覆蓋率39.1%，未達到社區(qū)市民健身中心街鎮(zhèn)覆蓋率50%的政策目標。

2.公共體育場館未充分體現(xiàn)公益性。一是公益性開放時間不足，抽查34個市民健身中心羽毛球館，有27個公益性開放時間未達每周56小時的標準。二是公益性開放場地偏少，抽查44個場館，有19個公益性開放場地面積低于總面積的30%，有6個不足50%。

3.公共體育場館管理存在缺陷。15個場館被違規(guī)用于快捷酒店、餐飲等經(jīng)營用途，共涉及建筑面積14.4萬平方米。8個場館長期閑置，共涉及建筑面積4.06萬平方米。5個場館因驗收不合格、產權交接不到位等原因，無法辦理產證，共涉及建筑面積9.34萬平方米。

(三)市級文化類專項資金使用管理方面。

市審計局對市級文化類專項資金使用管理情況開展了審計。結果表明，本市深入推進文化體制改革，發(fā)展公共文化事業(yè)，為提升城市文化軟實力提供了有力保障。但審計也發(fā)現(xiàn)一些問題：

1.專項資金支出不合規(guī)。一是被行政處罰的單位仍享受扶持資金，共涉及7家單位，涉及金額312萬元。二是項目不符合申報條件仍享受扶持資金，共涉及7個項目，金額358萬元。三是項目未達到效益目標仍通過驗收，共涉及10個項目，金額580萬元。

2.未按規(guī)定開展績效評估。2014年本市設立文化產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金，總規(guī)模2億元。根據(jù)規(guī)定，應定期對引導基金政策目標、政策效果及其資產情況進行評估，但基金設立至今僅開展過1次績效評估。

3.部分文化信息服務設備閑置。東方信息苑主要為社區(qū)居民提供上網(wǎng)場所和設備，但近年來居民對傳統(tǒng)電腦上網(wǎng)需求逐年減少，造成信息苑部分設備閑置。抽查12個信息苑的392臺電腦，有198臺全年未開機，10臺信息苑服務器未使用。

(四)保障性安居工程資金投入和使用績效方面。

市審計局對市本級以及黃浦、長寧等6個區(qū)保障性安居工程資金投入和使用績效進行了審計。結果表明，本市積極推進棚戶區(qū)、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等各項工程建設，進一步深化住房租賃市場發(fā)展試點工作，加大民生保障力度。但審計也發(fā)現(xiàn)一些問題：

1.保障房管理存在漏洞。469戶對象違規(guī)享受保障房待遇。1727套公共租賃住房已空置一年以上。23套空置動遷安置房被違規(guī)挪用或侵占。

2.租金收繳及補貼發(fā)放存在問題。個別區(qū)的公租房租金收入未及時上繳，涉及金額764萬元。3個區(qū)對住房租賃市場發(fā)展補貼資金的發(fā)放審核不嚴，多支付補貼資金205萬元。

3.工程建設進度滯后。因基本配套設施未建成等原因，2229套公租房未能按期交付使用。因安置房項目動遷進度滯后，116戶征收安置對象在外過渡超過3年。

4.房源差價款未及時上交。部分征收安置房項目，其房源供應價高出建房協(xié)議價的差價款，未按用房協(xié)議約定及時上交市級專戶，共涉及4個建設單位，涉及金額4.87億元。

四、國有資產審計情況

市審計局結合預算執(zhí)行審計、政策跟蹤審計等項目，重點審計了企業(yè)、行政事業(yè)和自然資源等類型的國有資產管理使用情況，發(fā)現(xiàn)的主要問題是：

1.部分國有企業(yè)法人治理薄弱。重點審計的5家企業(yè)中，有3家企業(yè)下屬公司在股權多元化改革后，由民營小股東控制企業(yè)經(jīng)營權，國有大股東未嚴格依法行使股東權利，控股不控權，存在片面追求短期業(yè)績忽視風險控制、違規(guī)經(jīng)營行為頻發(fā)、內部控制失效等問題，造成國有資產流失風險，共涉及金額18.58億元。如，個別企業(yè)下屬股權多元化企業(yè)，民營股東擔任總經(jīng)理期間，通過虛假貿易向其關聯(lián)的7家企業(yè)提供資金，騙取并長期占用國有資金1.21億元。上述事項作為重大問題線索，已移送司法部門調查處理。 

2.行政事業(yè)單位房屋資產管理不規(guī)范。重點抽查了12家單位，發(fā)現(xiàn)產權不清、賬實不符、房產閑置、未經(jīng)批準出租等問題依然存在，共涉及408處房屋，面積183.33萬平方米。

3.高標準農田建設項目管理養(yǎng)護不夠到位。重點抽查2個區(qū)，有758.38畝高標準農田未按項目設計用途種植糧食，而是用于種植花卉、蔬菜等；164畝高標準農田道路破損、水泥明溝損壞，未及時得到修理。

五、審計建議

按照市委、市政府的工作要求，結合審計反映的情況和問題，為進一步深化改革，完善制度，加強管理，審計建議：

(一)推動重大政策措施落地。圍繞全面落實“六穩(wěn)”“六保”任務，加強各項政策措施的統(tǒng)籌協(xié)調和有序推進。圍繞科技創(chuàng)新的戰(zhàn)略定位，統(tǒng)籌資源配置力度，推動科技成果轉化，深化科技體制改革。進一步落實鄉(xiāng)村振興相關政策，著力改善農村生態(tài)環(huán)境，全面提升人居環(huán)境質量。

(二)促進財政政策提質增效。繼續(xù)落實過緊日子要求，全面清理盤活各類結余結存資金，統(tǒng)籌用于保障重點領域支出。加強項目統(tǒng)籌規(guī)劃，規(guī)范資金撥付，確保財政資金發(fā)揮實效。加快構建全方位全覆蓋的預算績效管理體系，強化對財政支出的過程管控，增強預算約束和監(jiān)督實效。

(三)強化民生項目和資金管理。重點聚焦民生領域工程和資金使用情況，壓實項目和資金管理責任，規(guī)范資金使用，嚴肅查處群眾身邊的微腐敗，切實保障人民利益。增強各類惠企利民政策的持續(xù)性和協(xié)調性，深入推進數(shù)據(jù)開放共享和生活數(shù)字化轉型，加快形成群眾關心、受用的數(shù)字化運用，提升群眾辦事體驗。

(四)加強國有資產監(jiān)督管理。著力完善國有企業(yè)法人治理結構，強化對公司治理和內部控制有效性的監(jiān)管，提高企業(yè)核心競爭力和風險防控能力。落實行政事業(yè)性國有資產管理主體責任，規(guī)范各類資產管理，切實提高資產使用效益。促進自然資源高質量利用，協(xié)調推進生態(tài)建設和耕地保護工作。

(五)加大審計發(fā)現(xiàn)問題的整改力度。加強對審計發(fā)現(xiàn)問題整改工作的領導，夯實整改主體責任。深入分析問題產生的原因，針對制度漏洞和薄弱環(huán)節(jié)研究解決措施，切實防止屢審屢犯。強化內部審計作用，加強源頭治理，形成監(jiān)督合力。健全完善審計整改問責工作機制，對屢審屢犯、落實整改不力、虛假整改的要嚴肅追責問責。

本報告反映的問題，相關的單項審計報告中都提出了有針對性、可操作性的審計建議。審計指出問題后，有關單位正在積極整改，市審計局將進一步加大跟蹤督促力度，推動整改閉環(huán)管理，有關整改情況將在年底前向市人大常委會報告。

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

我們將更加緊密團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持黨對審計工作的集中統(tǒng)一領導，在市委、市政府的堅強領導下，自覺接受市人大的指導監(jiān)督，依法履行審計監(jiān)督職責，更好發(fā)揮審計在推動經(jīng)濟社會發(fā)展、促進重大政策措施落實、保障和改善民生等方面的重要作用，為加快建設具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市作出更大貢獻。

以上報告，請予審議。